创新土地流转 推进乡村振兴——对牟定县创新农村土地流转调查思考

作者:李振华 betway必威西汉姆联:2019/1/28 来源:本站原创 betway官网:2714 

党的十九大报告指出,“三农”问题是关系国计民生的根本性问题,党始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。土地是解决三农问题最核心的关键,实践证明,农村土地流转是发展现代农业的必由之路,更是推进乡村振兴战的关键所在。

一、土地流转基本现状

牟定县高度重视农村土地制度改革问题,在科学规划利用土地、严格遵守耕地保护制度、严令限制农村土地流转用途的基础上,按照中央和省州的要求,循序渐进地推进农村土地流转工作。几年来,通过制定土地流转相关政策法规、构建土地流转交易平台等多项举措,引导和规范农村土地流转工作。截至2018年,牟定县农村土地流转面积21580.8亩,占家庭承包耕地总面积的10.8%。其中:转包3968亩,占流转土地面积的18.4%。出租16206亩,占流转土地面积的75.1%。互换1407亩,占流转土地面积的6.5%。流转形式:主要是县内农户之间自行流转,本组、本村、本乡(镇)范围内农户之间流转,本乡镇农户与其他乡镇农户之间的流转,县外老板到该县租赁耕地从事蔬菜或其他经济作物种植。流向:流入农户面积6145亩,占流转土地面积的28.5%。流入专业合作社面积3427亩,占流转土地面积的15.9%。流入企业面积115.9亩,占流转土地面积的0.5%,流入种植大户11893亩,占流转土地面积的55.1%。流转土地用途:大多数流转土地主要从事于烤烟、蔬菜、花卉、药材等经济作物的种植。通过流转,加快了农业产业化经营步伐,促进了产业结构调整及土地适度规模经营,在一定程度上缓解了春耕秋收期间农村劳动力紧张的矛盾,促进了农村劳动力的外出打工就业,加速了农业机械化发展的进程,有效降低了农业生产成本,不断增加了农民收入。从总体上看,牟定县农村土地承包经营权稳定,农民的生产积极性高,土地流转速度不断加快,规模不断扩大,发展势头良好。

二、土地流转症结所在

通过几年的工作实践,牟定县农村土地流转工作取得了一定的成绩,也积累了一定的经验。但是总的来看,目前牟定县农村土地流转工作在乡镇、村的重视程度、整体规划、经营主体的思想观念和综合素质、流转程序规范性、社会化服务体系等方面仍然存在不少问题,影响了土地流转工作的深入推进。具体是,目前牟定县农村土地流转工作主要存在四个方面症结:
   (一)规划弱。目前牟定县有关部门就如何进一步推进农村土地流转工作,还缺乏周密的顶层设计和有效措施,尚未建立起与国家中心城市和国际化大都市相适应的农村土地流转体系,在有的乡镇还不同程度的存在着对农村土地流转工作重视不够、谋划不够、监管缺位的问题。
  (二)观念弱。长期以来,受传统观念的影响,许多农民在思想深处形成了将土地作为生存之基、延续之根的观念和“恋土”情结,尤其是地处山区的农民,这一观念尤为明显。虽然牟定县目前农村大量的青壮年劳动力都在进城务工,但他们中的许多人依然认为土地始终是自己的“根”,不管走多远,土地都是将来告老还乡、重返家园的保障和退路。在这种思想观念的作用下,一些农户宁愿土地粗放经营甚至被闲置或撂荒,也不将土地进行流转。
   (三)规范弱。牟定县目前部分村土地流转仍以私人主导模式为主,农民相互之间多以口头协商的方式约定流转事项,既不签署规范的书面合同或协议,也不及时向乡镇政府有关部门报备。既使有的农户之间签署了土地流转合同,合同往往也很简单,内容不翔实,而且格式也不规范,尤其是对土地流转双方的权利和义务以及违约责任没有明确的约定和要求。正是由于土地流转过程当中合同不健全,程序不规范,导致近几年牟定县有关土地流转问题的矛盾和冲突频频出现。
    (四)机制弱。目前,牟定县有些乡镇没有农村土地经营管理站,这种专门的土地流转指导和管理机构,也缺少土地流转中介服务组织,尚未形成统一规范的土地流转市场,影响了土地流转工作的顺利进行。
    三、土地流转创新举措

(一)政府引导推动。县、乡镇各级政府部门要充分利用各种媒介,加强对《农村土地承包法》、土地流转的政策法规以及土地流转必要性的宣传。按照农业结构调整的要求,围绕培育主导产业和优势项目,精心制定土地流转区域发展规划,分类制定农村土地承包经营权流转方案,引导土地有序流转。积极引导农民进行探索性示范试点,因地制宜,分类指导,重点抓好土地流转示范乡镇、示范村居建设,坚持以点带面,推动土地流转。依据各地的产业特色,引导农民向专业大户、家庭农场有偿转让土地使用权,壮大特色产业规模。从有关土地收入分配用于支农的财政资金中安排一定额度,设立土地流转专项基金,推行土地流转履约保证保险,建立健全农村土地流转风险保障机制。

(二)建立法律法规。法律法规是农村土地流转的根本依据和切实保障,所以要有效推进农村土地流转工作,就必须首先建立健全相关法律法规。应根据十九大报告对农村土地改革的要求和国家《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》精神,结合牟定实际,制订相应的法律法规。通过这些法律法规,进一步明确界定农村土地的产权关系,进一步明确约定农村土地流转双方的义务和权利,进一步明确规定农村土地流转的办法和要求。

(三)培育经营主体。充分发挥区位、资源、技术等方面的优势,通过政策引导、技术支持、信贷扶持等举措,大力培育具有较强示范效应、龙头效应的专业种养大户,推动农业经营主体专业化、集约化、现代化。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源,从事专业化、集约化农业生产的家庭农场。整合涉农资金建设连片高标准农田,并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。扩大家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织扶持资金规模,为新型农业经营主体发展壮大提供更大保障。鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联耕联种。

(四)发展主导产业。要与发展主导产业、精准扶贫工作、美丽乡村建设相结合的原则。一是坚持把推进土地流转与培育主导产业相结合。要围绕培育主导产业和优势项目,制定农业结构调整规划,明确土地流转区域内主导产业,引导土地经营者在不改变产业布局和主导产业的基础上,以多种方式流转土地,使土地向主导产业集中,发展适度规模经营和集约经营。二是坚持与精准扶贫工作相结合。立足农民土地资源,引导农民有序流转土地,尤其是要带动贫困户参与现代农业产业,培育壮大一批以农村土地流转为主体的农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场和种养大户等,促进土地承包经营权流转,帮助贫困户“摘帽”致富,促进农业转型升级,将“土地流转+产业扶贫”这一方式打造成推动精准扶贫的有效方式。三是坚持与美丽乡村建设相结合。通过加强农村土地流转,广泛吸纳社会上的工商资本参与到美丽乡村建设当中来,努力推进农业产业调整,积极探索“土地流转+美丽乡村”建设新途径,着力打造现代化、产业化、集约化的集生态、产业、旅游、休闲为一体的乡村旅游文化基地,在带动当地经济发展的同时为美丽乡村建设添一抹亮色。

(五)规范流转行为。加强土地承包经营权确权登记颁证管理,厘清权属关系。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股以及其它方式流转承包地,在同等条件下,本集体经济组织成员享有土地流转优先权。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择,应由承包农户自主决定,流转收益应归承包农户所有。农村土地流转期限根据流转土地的使用情况由双方协商确定,但不得超过原承包合同的剩余期限。根据土地的等级、肥力、位置等差异,兼顾经营主体和承包农户双方合理的利润收益,协商议定流转价格和调整办法,推行“实物计租、货币兑现”,形成合理的定价机制。全面推行土地流转登记、备案和鉴证制度,土地流转期限在1年及以上的,应当使用统一的省级合同示范文本,依法签订书面流转合同。推行适度规模经营,流转面积达50亩以上,应在农村产权交易平台进行交易;50亩以下的需在镇级土地流转服务中心进行交易。

(六)深化农村改革。就当前牟定县农村发展的实际来看,要进一步推进农村土地流转工作,就必须根据牟定县经济社会发展水平,进行综合配套改革,建立健全农村基本社会保障制度,从而化解农民进行土地流转的后顾之忧。首先,进一步完善农村养老保险和医疗保险制度。应进一步加大资金投入,逐步建立健全城市居民、城市职工、农民、农民工等的养老保险和医疗保险制度的对接统一,提高农村养老和医疗保障水平。其次,加快推进城乡一体化的户籍制度改革。应借助乡村振兴战略的实施,加快形成城乡统筹发展新格局,逐步打破城乡壁垒,建立城乡统一的户籍制度,促进农村人口城市化,使农民能够真正实现从“农民”身份向“市民”身份的转变,助推农村土地流转。

(七)完善服务体系。搭建农村产权流转县、乡镇两级综合服务平台,完善县、乡、村三级服务和管理网络,发展土地中介服务组织,加快培育土地流转市场,为流转双方提供信息发布、政策咨询、委托代理等服务。充分发挥村级集体经济组织作用,帮助广大农户与流转土地的种植大户开展谈判、签订合同、代收租金。健全信息交流机制,积极为农民流转土地提供信息服务与指导;完善土地流转信息收集、处理、存储及传递方式,提高信息化、电子化水平。健全价格评估机制,引入第三方土地评估机构对流转交易价格进行评估,并通过信息网络及时发布流转土地基准价格、评估价格和交易价格等信息。制定专门规划和政策,开展农业教育培训,培育新型职业农民。积极推广既不改变农户承包关系,又保证地有人种的托管服务模式,实现统一耕作、规模服务,杜绝“抛荒”现象发生。

(八)分类指导实施。土地流转要坚持做到分类指导实施,因地制宜流转。各地自然条件不同,山区、半山区、坝区和城市郊区农村经济发展不平衡,即使在村与村之间、同村农户与农户之间的差异也很大,推进土地流转要因地制宜、因村而异、因户不同,不能操之过急,不能搞“一刀切”,更不能搞强迫命令,侵犯农民的合法权益。在地形平坦、土质较好、适合大机械耕作的的坝区、城镇郊区,可规模较大地实行土地流转,充分发挥产业大户、龙头企业、公司经营的作用,采取土地租赁或土地使用权入股,农民变业主、变股东,从事土地较大规模适度经营,带动农业增效、农民增收;在土地分散、耕作不便的山区、撂荒地,则应该实行规模较小的土地流转,充分发挥村组作用,实行家庭农场、农业合作社和承包大户经营为主;在一些资源大乡镇的矿山采空塌陷区等整村搬迁区域,土地流转成本较高,可将整村土地为规模进行流转,以有能力的治灾主体企业经营为主或参与经营。

(九)强化全程监管。坚持最严格的耕地保护制度,严禁破坏耕地耕作层、农业综合生产能力和农业生态环境,严禁将耕地“非农化”,严禁“以租代征”搞违法违规非农建设,切实保护基本农田,确保农地农用。充分运用人防、物防、技防手段,对流转土地进行全方位、全天候、全过程监控,建立快速反应机制,实时制止和打击改变土地用途的违规违法行为。加强对工商企业租赁农户承包地的规模控制、日常监管和风险防范,严格准入门槛,强化过程管理,防止浪费农地资源、损害农民土地权益,防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。按照乡镇村调解、县级仲裁、司法保障的总体要求,依法建立健全农村土地承包仲裁调解机构,完善调解仲裁程序、方法和制度,依法开展农村土地承包纠纷调解仲裁工作,促进农业适度规模经营健康发展。

作者简介:李振华,男,彝族,党员。1963年12月26日生于牟定县,大学,西南林学院毕业。工作严谨,兴趣广泛,博览群书,谦虚自信。在中共牟定县委政策研究室、中共牟定县委农业农村工作领导小组办公室工作。

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